完善城乡规划法律Bet365 - Online Sports Betting制度 促进城镇化健康发展

2025-10-28 21:51:44

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　　我国的经济社会结构具有明显的城乡二元特征，这种特征体现在行政管理上就是城乡分治。在城镇化进程中，一方面由于经济规律作用，大中城市获得了更为优越的发展条件，另一方面由于地方政府在发展战略上客观存在的城市导向，结果必然导致大部分生产要素流向城市，进一步拉大城乡差距。事实上，城乡是不可分割的有机整体，没有乡村的健康发展，就不可能有城镇的持续健康发展。正如美国学者刘易斯?芒福德所说，真正有效的城市规划必定是区域规划，是将城乡作为一个整体统一考虑的规划。同样，城镇化的健康发展也只有通过区域层面的城乡统筹协调才能实现。我国现行城乡规划法律制度受到历史形成的城乡二元结构的深刻影响，城市和乡村分别对待，不同的法律和法规，分别就城市论城市、就乡村论乡村，而据此开展的各项规划建设活动不可避免地加剧这种二元的结构特征，不利于城乡统筹发展。这种制度还造成了法律空白，在一些地区无法进行有效的规划管治，这一点在城乡结合部地区和各类开发区中表现得尤为明显；在广大的农村地区，由于规划管理薄弱，出现了“遍地开花”式的零星建设，大量耕地被圈占，直接损害广大农民的根本利益。

　　现行《城市规划法》在内容上对规划编制作了较多规定，而对规划管理、操作程序、监督检查、法律责任规定得较少、较笼统。随着改革的深化，一系列新制度，如土地有偿使用制度、投资体制的改革、分税制等，带来城市发展动力的多元化和利益群体的分化。建设单位或个人不再是原法假想的“均质状态”，而是有着不同价值取向和行为方式的利益主体，甚至地方城市政府也产生了追逐利益的冲动。进入新世纪以来，经济全球化也对现有城乡规划法律制度和城市管理构成挑战，如资本流动性与现行建设项目申报审批程序之间的冲突，有可能促使地方政府在竞争压力下为争取流动资本而放弃规划原则，用“规划服从投资回报”的代价来满足投资者的要求。WTO带来规则透明、市场开放等要求，也需要城乡规划的法律制度做出回应，如规划的公开公示制度、对内对外开放的规划设计机构和人员的管理制度等。

　　现行《城市规划法》比较注重对行政权力和管理手段的维护，而对政府部门实施监督制约和对公民、法人以及社会组织的保护性规定薄弱。在规划编制的组织上，强调单一的政府行政部门责任，没有将公众参与、多部门参与作为法定程序；规划决策限于一个相对封闭的机制。据此形成的规划管理体制，使编制和实施规划的职能主要集中在城市政府，而立法机关、上级政府、社会公众对规划工作这一行政权力缺乏有效的监督，对地方政府的违法行为缺少法定的纠正能力。“一任领导一张图”，“领导一换，规划重来”的现象屡见不鲜。在缺乏法律制度保障的前提下，作为市政府职能部门的规划局，坚持规划的能力被大大削弱。当前暴露出来的许多问题，如不顾当地的自然资源和生态环境条件，不顾自身的经济能力和客观需求，片面追求增长速度、盲目扩大城市规模、人为提高建设标准、随意干预变更规划、破坏历史文化遗产的现象等，都可以追溯于监督机制的缺失，归咎于缺乏决策的科学化和民主化。

　　纵观发达国家规划立法的历程，几乎都以“宣言法”为起步，逐步形成以“城乡规划法”为核心法的城乡规划法律体系和将法律与规范融为一体、覆盖城乡的“规划法典”的阶段。宣言法是国家统一的城市规划专业法律体系的初步奠基，在宣言法阶段，规划法往往比较原则，其主要内容是明确规划在国家生活中的重要性和意义，界定规划的主要对象和范围。此后，各国的规划法根据城市化进程不断完善和修订，逐步进入核心法阶段；在作为核心法的城乡规划法的框架下，建立了完整的城乡规划建设和管理的法律制度，可操作性得到加强。在核心法阶段之后，部分发达国家又将城市规划核心法和其他有关规划、建设和管理的各方面法规和规范融为一体，组成了覆盖城乡一体的规划法典。规划法典是解决城乡规划、建设和管理中各种法律法规之间错综复杂的关系、继续增强可操作性的一种途径。

　　按照我国传统的城乡二元结构，城市地区是国家的工业化基地，乡村则是为其服务的基础，相应的行政权力架构也由此形成。“镇”的概念被局限在极为有限的范围内：要么是县域行政权力中心所在地，要么是因工业建设和交通集散需要而形成的居民点，其发展与其周围的乡村地区缺乏内在的直接联系。改革开放以来，高速发展的农村经济促使原有乡村行政管理体制发生巨大变化，大量的乡建制改为镇建制，这种以镇为核心、与周围农业地域密切结合的地域结构性变化，促使原有的城乡二元结构出现了根本性改变。合理把握城镇化进度，贯彻“工业反哺农业，城市支持农村”和城乡统筹的方针，并在空间资源的配置、发展目标的协调、城镇基础设施向乡村延伸等方面发挥城市对乡村的辐射带动作用，通过立法，建立统一的城乡规划体系的条件已经成熟。

　　城镇化的发展是一项长期的历史过程。因此，城乡规划法律制度应与时俱进，根据不同发展阶段的特点制定相应的规则。针对当前我国社会经济体制和城镇化发展的特点及出现的问题，现行的城乡规划法律制度有必要在以下方面重点加强。首先，建立统一的城乡规划体系应当成为立法的基本前提；其次，建立完善的公众参与规划制度，以适应保护公众利益和规划社会化发展趋势的需要；第三，针对近年来城乡规划工作中出现的随意、频繁变更规划的现象和由此导致的擅自扩大建设规模、滥占耕地和盲目圈地等问题，要调整规划的编制和修订制度，保证规划的严肃性；第四，针对地方政府在规划管理中不依据法定规划行使行政权力的行为，要注意建立上级机关的规划监督制约机制，并需要与对违法行为进行法律追究的制度相结合；第五，为了保证规划的科学性和严肃性，规范规划机构和个人参与城乡规划的行为，有必要建立规划编制单位资质和注册规划师制度。

　　城乡规划制定制度与城乡规划技术法规体系要随法律的完善进一步进行修改完善。首先，将全面建设小康社会的目标和科学发展观、城乡协调、可持续发展、建设和谐社会以及社会主义新农村建设等理念作为城乡规划体系建设的指导思想和具体行动的原则，并将这些理念具体落实到规划控制的具体要素上；其次，要按照“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的要求，改进规划编制工作方式，提高规划编制的质量与水平；第三，要加强规划的审查和审批制度，健全规划决策机制，完善决策程序。针对当前地方政府自由裁量权过大等问题，推进地方各级城乡规划委员会制度的建立，增强规划师的发言权和完善决策者责任追究制度；第四，加强对城乡规划的行业管理和建设，严格管理规划编制机构，逐步实行职业规划师制度，更应注意对规划机构和人员参与城乡规划的行为进行规范；第五，推进先进的科学技术例如地理信息系统（GIS）、全球定位系统（GPS）、遥感（RS）等新技术在城乡规划中的运用，提高规划编制工作中分析研究的准确性，加强对规划实施的动态监测；第六，建立规划公示和听证会等制度，加大公众参与城乡规划的力度，通过强化城乡规划的民主性来提高城乡规划的科学性；第七，进一步加强和完善地方人民代表大会及其常务委员会对规划编制、实施的监督，保证城乡规划的全面、有效实施。

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